26 февраля 2015 года в МТПП состоялось заседание Комитета по проблемам экологии и природопользования на тему: «Обеспечение учета требований к раздельному сбору и использованию некоторых видов вторичных ресурсов. Предложения по изменениям и дополнениям в законодательные и подзаконные акты г. Москвы».
В связи с принятием 29 декабря 2014 г. закона № 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ" предусматривается разработка региональных программ, обеспечивающих сбор и использование некоторых видов вторичных ресурсов.
Председатель Комитета по проблемам экологии и природопользования Сергей Алексеев еще раз подчеркнул, что на площадке МТПП рассматриваются вопросы, которые характеризуют правоприменительную практику именно в г. Москве. «Из правильного решения локальных задач складывается адекватное выполнение федерального законодательства», - отметил Сергей Алексеев.
Заместитель Председателя Комитета, генеральный директор Комбината экологического обслуживания Владимир Аленцин обозначил проблему: «Выносится узкий, конкретный вопрос – выработка конкретных предложений МТПП по совершенствованию московского законодательства - в частности, по вопросу формирования инфраструктуры раздельного сбора отходов».
Как отметил Владимир Аленцин, постановка этой темы была обусловлена, в частности, тем, что в ноябре 2014 года в Комиссии по экологии Мосгордумы проводилось заседание, на котором одним из ключевых вопросов был раздельный сбор. «Выяснилось, что если мы хотим собирать отходы раздельно, никто не знает, как это осуществлять и куда - требования к этому мероприятию не сформированы. Более того, принятие 29 декабря 2014 изменений к закону №89-ФЗ, регламентирующих введение ответственности производителя уже в 2015 году, ставит новые вопросы - если раздельный сбор осуществлять, какая инфраструктура для этого должна быть, и какие требования к этой инфраструктуре существуют», - подчеркнул Владимир Аленцин.
Владимир Аленцин отметил, что на данном этапе в вопросе требований к раздельному сбору можно руководствоваться положениями следующих законодательных актов:
- СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления»;
- СанПиН 2.1.7 -14 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий населенных мест» (ПРОЕКТ);
- Постановление Правительства города Москвы от 12.12.2006 года №981-ПП "Об утверждении Единых экологических требований по обустройству мест временного хранения отходов производства и потребления организациями-природопользователями города Москвы на занимаемых земельных участках";
- «Правила промышленной безопасности нефтебаз и складов нефтепродуктов» ПБ 09-560-03 (п.2.6.1);
- Постановление Правительства РФ № 681 от 03 сентября 2010 г. «Об утверждении Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде».
Владимир Аленцин привел цитату из закона №89-ФЗ, п. 2.1.14: «Сбор и временное хранение вторичного сырья от населения, предприятий и организаций может осуществляться специализированными предприятиями на передвижных или стационарных приемных пунктах. Размещение, оборудование, содержание и эксплуатация передвижных и стационарных пунктов приема вторичного сырья определятся органами местного самоуправления с учетом требований настоящих санитарных правил». Однако, как он отметил – в требованиях СанПиН практически нет указаний на то, как должен осуществляться раздельный сбор отходов, более того эти требования отстали от развития того инструментария, который уже существует.
Как сообщил Владимир Аленцин, комитетом МТПП было проведено отдельное исследование по вопросу требований противопожарной безопасности к местам первичного накопления отходов. В ответ на запрос Комитета Академия государственной противопожарной службы МЧС России сообщила, что к таре для первичного накопления отходов из горючих материалов требования пожарной безопасности не предъявляются - хотя в законе №89-ФЗ есть отсылка к данному пункту.
В то же время в Постановлении Правительства города Москвы 981-ПП указывается, что любые отходы – и горючие, и негорючие должны складываться в тару из негорючих материалов.
Появляется еще один вопрос, который не урегулирован, сообщил Владимир Аленцин. Ответственность производителей формулируется по определенному перечню групп товаров. Этот перечень коррелируется не с ФККО (Федеральным классификационным каталогом отходов), а с кодами ТНВ. С другой стороны, существуют два определения - что такое вид отходов и что такое группа однородных отходов. Также существует сложившаяся деловая практика, когда отходы собираются по группам в соответствии с технологиями их утилизации. Многие эксперты отмечают, что разделение отходов на 10 групп в законе не совсем рационально – в любом случае, отходы перемешиваются и транспортируются согласно применяемой технологии утилизации. Очевидно, что такой способ обращения с отходами будет противоречить закону №89-ФЗ.
По словам Владимир Аленцина, существенным является и то, что в новой редакции закона требования к раздельному сбору отходов регламентируются на этапе проектирования зданий, строений и сооружений – соответствие требованиям должны учитывать проектирующие организации. С другой стороны, на этапе эксплуатации требования к муниципальным образованиям не сформулированы. Эксперт делает вывод, что выполнение требований должно контролироваться, видимо, на уровне госэкспертизы. Владимир Аленцин отмечает, что в этом вопросе есть определенные противоречия, в результате которых бремя утилизации может перекладываться на муниципалитет. Вместе с тем, статья 4 нового закона накладывает очень жесткие требования к природопользователям – если они нарушаются, то последствия для предприятий могут быть очень серьезными, вплоть до приостановки деятельности. Владимир Аленцин резюмировал: «Мы получаем ситуацию, при которой требования не сформулированы, но за их нарушение деятельность предприятий может быть приостановлена. Как мы убедились, что ни на уровне СЭС, ни на уровне органов противопожарной безопасности, ни на уровне природоохранного законодательства эти требования не сформулированы. Если новый закон будет подкреплен достаточной нормативной базой, принятой на региональном уровне, которая четко определит, что собирать, где собирать, как собирать, то Москва уйдет значительно вперед по вопросам раздельного сбора отходов».
Владимир Аленцин внес следующие предложения в резолюцию:
1. подготовить предложения по корректировке «Единых экологических требований по обустройству мест временного хранения отходов производства и потребления организациями-природопользователями города Москвы…» в соответствии с буквой и идеологией Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ, в целях обеспечения реализации раздельного сбора опасных отходов в инфраструктуре реализации продукции и услуг.
2. ходатайствовать перед Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы о разработке проектов соответствующих нормативных актов по формированию инфраструктуры раздельного сбора опасных отходов в обеспечение реализации ответственности производителей (импортёров).
В ближайших планах Комитета МТПП - обратиться с законодательной инициативой в профильный комитет Мосгордумы, который уже готов приступить к обсуждению предложений.
Комментируя выступление Владимира Аленцина, Сергей Алексеев отметил, что вопрос о создании отраслей для переработки вторичных ресурсов в новой редакции закона практически не рассматривается. Он также подчеркнул, что Комитет МТПП сформулировал предложения о том, как можно использовать экологические параметры при оценке компаний в рамках госзаказа.
Заместитель директора «ЕФН – Экотохпром МСЗ-3» Наталья Синькова, выступившая в рамках заседания, пояснила, что с точки зрения требований к раздельному сбору отходов есть две различные позиции – это раздельный сбор для выбора вторичных материальных ресурсов и раздельный сбор для выделения токсичных отходов, обезвреживание которых существует в промышленном масштабе.
Она подтвердила, что с вторичными материальными ресурсами ситуация в законодательстве остается непонятной – их четкое определение есть только в ГОСТе, по нему предполагается, что выделенные вторичные материальные ресурсы должны использоваться. Однако на стадии использования вторичные материальные ресурсы рассматриваются как категория «отходы». Если обратиться к существующему ФККО, то получается, что на примере резиновых, пластмассовых, стеклянных изделий это могут быть отходы как 5-го, так и 4-го классов опасности. Но в связи с изменениями в законодательстве обращение с 4-м классом отходов - это уже частично лицензируемый вид деятельности, а значит, необходимость лицензирования ставит под сомнение экономический стимул выделения вторичных материальных ресурсов и их использования, позже на эту тему также высказался Александр Одров.
Наталья Синькова проинформировала участников заседания о том, что в некоторых позициях санитарные требования вступают в противоречие с требованиями иных структур и являются взаимоисключающими, что конечно, не способствует эффективной организации раздельного сбора.
По словам Натальи Синьковой, существуют санитарные правила для предприятий продовольственной торговли и предприятий общественного питания – в любом торговом центре эти предприятия представлены. В требованиях к этим объектам указано, что необходима площадка (хоз.зона) для сбора отходов, сформулированы требования к контейнерам, к заполнению и вывозу отходов – однако эти правила не позволяют осуществлять раздельный сбор ни токсичных отходов, ни вторичных материальных ресурсов, чтобы накопить транспортную партию. В основном содержание правил направлено на борьбу с распространением заболеваний.
На данном этапе продолжают действовать СП 2524-82 «Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторичного сырья» (утверждены заместителем Главного государственного санитарного врача СССР А.И. Заиченко 22 января 1982 г., N 2524-82). Эти правила предполагали наличие раздельного сбора вторичного сырья – текстиля, бумаги, костей животных, твердых полимерных материалов и металлолома. В правилах описано, что в жилой застройке могут размещаться стационарные и передвижные пункты сбора вторичного сырья. Если бы эти правила использовались, население имело бы возможность сдачи вторичного сырья в приемные пункты. Однако, если эти правила дальше подробнее, то они категорически запрещают устройство пунктов вторсырья в продовольственных и промтоварных магазинах, так как предполагалось, что тара загрязнена пищевыми продуктами и может быть источником распространения инфекционных паразитических заболеваний.
Конечно, важно понимать, что правила датированы 1982 годом - сейчас и формат торговли и масштабы помещений серьезно изменились. В крупных торговых центрах организовать раздельный сбор отходов личных хозяйств было бы наиболее реально, считает Наталья Синькова, так как в жилом секторе Москвы плотность застройки очень высокая, площадей для организации раздельного сбора мало.
Если пойти по пути организации раздельного сбора, то на примере постановления Правительства г. Москвы 981-ПП, которое устанавливает порядок обращения с конкретным видом отходов (например, отработанные люминесцентные лампы) и с учетом тех законотворческих возможностей, которые есть у субъектов РФ, можно организовать на территории г. Москвы пилотный проект по организации раздельного сбора у населения и предприятий малого и среднего бизнеса вторичных материальных ресурсов – на территории, например, торговых центров, а также предприятий обслуживания автотранспорта и ремонта бытовой электронной техники, - предложила Наталья Синькова.
Представитель Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы Михаил Гришин проинформировал собравшихся, что на основании постановлений Правительства г. Москвы №485-ПП от 13.09.2012 и №662-ПП от 02.10.2013 на территориях Юго-Западного, Западного, Северного, Северо-Восточного и Юго-Восточного административных округов с начала 2014 года проводится эксперимент по обращению с твердыми бытовыми отходами (ТБО) и крупногабаритным мусором (КГМ), образующимися в многоквартирным домах. Целью проекта является повышение уровня защиты окружающей среды и увеличение доли сбора вторичных материальных ресурсов.
В рамках эксперимента в начале 2014 года были подписаны пять контрактов на оказание услуг по обращению с ТБО и КГМ с такими компаниями как – «МКМ Логистика» (Восточный АО), ООО «Эколайн» (Северный АО), ООО «Хартия» (Северо-Восточный округ АО), ООО «МСК Интек» (Юго-Восточный АО). Срок действия контрактов – 15 лет. В 2014 году объем вывезенного этими компаниями мусора составил 1744 тыс. тонн.
Исполнители в рамках контракта обязаны также организовать сбор вторичного сырья в объеме не менее 15% от общего объема образуемых отходов. По данным исполнителей контрактов, в 2014 году было выделено 287 тысяч тонн вторсырья, что составляет 16,5% от годового объема.
В рамках контрактов также предусмотрена организация сбора вторсырья от населения с использованием стационарных полумобильных или мобильных пунктов приема отходов из расчета 1 приемный пункт на 12,5 тыс человек. В результате было организовано 44 пункта приема вторичного сырья. Ведется открытый диалог с жителями через сайт и горячую линию.
Компания «Эколайн» добилась положительных результатов в области популяризации раздельного сбора мусора. В октябре 2014 компанией был организован «Эко-уикэнд» – работал мобильный пункт сбора отходов, состоялось несколько информационно-развлекательных мероприятий, выставка детских рисунков, активные жители получили призы.
В процессе реализации проекта данные компании столкнулись, однако, с отсутствием конкуренции в сфере потребителей вторичного сырья - работа с вторсырьем невыгодна и не окупает себя, сообщил Михаил Гришин.
В рамках заседания выступила также исполнительный директор ассоциации РусПЭК Любовь Меланевская. В ассоциацию входят 12 крупных компаний – производителей упаковки и упакованных товаров (ПепсиКо, TetraPak, JTI, P&G, Unilever и др.).
Она еще раз обратила внимание собравшихся на то, что в новой редакции закона №89-ФЗ было введено понятие расширенной ответственности производителя, согласно которому производитель (импортер) товаров, подлежащих утилизации, включая упаковку, обеспечивает утилизацию этих товаров в соответствии с нормативами утилизации самостоятельно либо уплачивает экологический сбор. При этом регулированию подлежит вся упаковка – транспортная и групповая в том числе.
Любовь Меланевская подчеркнула, что закон был принят в беспрецедентно короткие сроки.
31 декабря 2014 уже было опубликовано уведомление о начале процедуры проведения общественных обсуждений по подзаконным актам. В январе-феврале 2015 года опубликованы 9 проектов постановлений Правительства, ключевые из которых:
- о перечне продукции, подлежащей утилизации, включая ее упаковку – комментируя этот пункт, Любовь Меланевская подчеркнула, что они практически копируют коды ТНВ;
- о нормативах утилизации – эксперт сообщила, что нормативы переработки являются беспрецедентно высокими, и практически нереализуемыми для предприятий в условиях отсутствия культуры, практики и самого порядка регулирования раздельного сбора отходов. В Европе планка переработки находится на значительно более низком уровне - 22,5%, в России она установлена по пластику – 80% от всего выпущенного пластика в оборот, по картонной бумаге – 80%, по стеклу - 30%, по металлу – 50%, по дереву – 50%).
Если субъекты регулирования не в состоянии обеспечить данные высокие нормативы утилизации, им предлагается оплатить экологический сбор, который составляет от 1,5 до 4% от себестоимости товаров, подлежащих утилизации. «Это фактически квазиналог, фискальный характер которого налицо, и экологии здесь нет», - заявила Любовь Меланевская.
Эксперт поделилась зарубежным опытом утилизации: «За рубежом все работает достаточно просто и эффективно – утилизация реализуется через объединение производителей, которое нанимает операторов по обращению с отходами, собранными у населения. Объединение выполняет функции информирования, ведения образовательных и просветительских программ для населения по раздельному сбору мусора. Объединение производителей также предоставляет отчетность различным уровням органов власти».
В российских условиях, когда подзаконные акты еще разрабатываются и только 1 июля 2015 года вступят в силу, остается пока непонятным, какие именно операторы смогут получить лицензии, поэтому производителям (импортерам) пока невозможно заключить соответствующие контракты.
Важным является тот факт, подчеркнула Любовь Меланевская, что с 2016 года у операторов пропадает возможность заключать договоры на сбор и переработку отходов с собственниками отходов – муниципалитетами, ТСЖ, ЖСК и т.д. Вводится понятие регионального оператора, который будет обладать монополистским правом заключать контракты как с собственниками отходов, так и нанимать операторов по реализации отдельных элементов цепочки обращения с отходами. Они вправе устанавливать тарифы на свои услуги, которые в случае, если тарифы не будут покрывать их предпринимательские цели, будут компенсироваться из бюджета РФ. При этом для региональных операторов не установлены никакие нормативы отчетности перед государством о том, сколько они собрали отходов.
Все опции со стороны производителей пока не выполнимы, в силу чего остается только один выход - это оплата экологического сбора, а фактически – экологического налога.
Любовь Меланевская предложила учесть в резолюции заседания следующие предложения:
1. Исключить положения, приводящие к монополизации сферы обращения с отходами коммерческими организациями, называемыми региональными операторами:
a) Обеспечить производителям/импортерам доступ к отходам потребления, тем самым предоставляя им возможность реализовывать расширенную ответственность производителя самостоятельно в соответствии со статьей 24.2;
б) Обеспечить право собственников отходов потребления заключать контракт на услуги по обращению с отдельными видами отходов товаров (продукции) с целью их дальнейшего использования (утилизации) с «операторами по обращению с отходами» на конкурентной основе;
в) Обеспечить «операторам по обращению с отходами» право осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации (использованию), обезвреживанию, размещению отходов потребления на конкурентной основе;
2. Доработать перечень товаров, подлежащих утилизации, установить нулевые нормативы утилизации на первые 3 года и перенести срок уплаты экологического сбора на 2020 год с целью качественной проработки подзаконных актов и развития системы расширенной ответственности производителей для достижения целей регулирования.
Эксперт отметила, что без введения системы раздельного сбора мусора населением добиться высокой степени утилизации отходов невозможно.
Председатель Комитета МТПП Сергей Алексеев подтвердил, что действительно нигде в мире нет практики введения столь высоких нормативов, и хотя многие передовые страны - Германия, Голландия - идут по этому пути более 20 лет, они сохраняют планку переработки на реальном уровне.
Представитель ООО «Хартия» Александр Одров вновь обратил внимание участников на то, что основным противоречием является восприятие вторичных ресурсов как отходов. «Пока вторичное сырье будет восприниматься как отходы, единственным способом обращения с ними будет либо сжигание, либо захоронение», - отметил Александр Одров. Эксперт, однако, проинформировал о том, что в г. Москве определен перечень отходов, которые являются вторичными ресурсами - правительство г. Москвы приняло постановление №395-ПП, в котором утвердило перечень вторичных ресурсов - все юридические лица на территории г. Москвы обязаны их собирать раздельно. Он также затронул проблему деятельности контрольно-надзорных органов, в частности Росприроднадзора, которые понижают класс опасности отходов при их раздельном сборе и рассматривают процесс выемки полезной части отходов для дальнейшей переработки как обезвреживание.
Генеральный директор НП "Центр экологических инициатив" Владимир Кузнецов, который занимается раздельным собором отходов около 20 лет, подчеркнул, что в законе №86 г. Москвы в качестве полномочного органа, который контролирует сбор отходов, заявлено Правительство Москвы без конкретизации ответственного департамента, однако с его точки зрения, это скорее вопрос депутатского корпуса. Также Владимир Кузнецов остановился на успешном опыте реализации пилотного проекта в Москве в качестве субподрядчика по сортировке мусора, хотя существует множество проблем, связанных с отчетностью и опять-таки нормативной базой.
Представитель Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы Михаил Гришин обратил внимание на тот факт, что в настоящее время для промышленных предприятий продолжает действовать старая система лимитов, которые выдает федеральный орган. При этом не учитываются положения регионального законодательства - над устранением этой правовой коллизии нужно работать.
В рамках заседания выступили поставщики специального контейнерного оборудования, которые представили европейский опыт создания под мусорными баками подземных хранилищ (выкапывается «стакан» из нержавеющей стали, наверху находится небольшой удобный мусорный контейнер, который также может предлагать возможности для сортировки). Эти хранилища герметичные, негорючие, более вместительные (предполагают хранение до 5000 литров отходов), эргономичные. Они позволяют лучше сохранять экологию, а также сократить частоту вывоза мусора. В то же время был подчеркнут тот факт, что, к сожалению, ни один госстандарт не регламентирует использование пластиковых контейнеров в РФ, хотя в Европе они повсеместно применяются. Важно принять законодательные акты для регламентирования использования более легких и современных пластиковых контейнеров.
В заключение Владимир Аленцин попросил всех участников направить в Комитет предложения по усовершенствованию московского законодательства в сфере формирования инфраструктуры для раздельного сбора мусора.