Законопроект прошел «нулевые слушания» на общественных площадках

В конце сентября 2015 года в сообществе экспертов по негосудасртвенной  безопасности состоялись знаковые мероприятия, являющиеся еще одним этапом развития отрасли. На площадках основных гражданских институтов Российской Федерации – Торгово-промышленной и Общественной палат прошли «нулевые чтения» законопроекта  «О внесении изменений в закон РФ от 11 марта 1992 года №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности РФ», направленного  на организацию деятельности негосударственных охранных организаций, функционирующих в интересах национальной безопасности государства, а также на усиление регулятивного влияния государства на такие организации.

В обсуждении принимали участие депутаты Госдумы, представители государственных органов власти, члены Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности, члены Общественной палаты РФ, представители бизнес сообщества. 

К сожалению, общественные регуляторы, в том числе, регуляторы в профессиональных сферах, сегодня в России не всегда вырабатываются во взаимодействии с тем или иным экспертным сообществом.  В законотворческой практике необходимо выработать и закрепить традицию, отражающую механизм сотворчества, где законодательная и исполнительная власть, экспертное сообщество совместно работают на качество и эффективность регуляторного воздействия.

Законопроект «О внесении изменений в закон РФ от 11 марта 1992 года №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности РФ» - яркий пример взаимодействия государственных и гражданских институтов в рамках законотворческой деятельности. Сегодня законопроект находится на этапе открытого обсуждения и размещен на https://regulation.gov.ru (официальный портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения).
Изменения, вносимые в Федеральный Закон, не единственные, за существующие 23 года его реализации, и, по мнению участников  чтений, на современном этапе развития отрасли, в законотворческой практике – это этап упорядочивания, последовавший за многолетним периодом ужесточения законодательных норм в сфере безопасности. Данный законопроект уравновешивает рынок охранных услуг с позиций демпинга и расширения функционала частных охранных организаций.

О том, как проходили нулевые чтения, собственных предложениях изменений в законопроект рассказал Александр Фролов, член Координационного Совета НСБ России, председатель Гильдии НСБ Торгово-промышленной палаты города Москвы, руководитель комиссии по регламенту, этике и совершенствованию деятельности Общественной палаты города Москвы.

В законопроекте предлагается три основных изменения: пересмотр юридических  и нормативных определений понятия частной охраны и связанных с ним понятий;  введение в ЧОО дополнительного должностного функционала  контролера-наблюдателя – позиции, которую смогут занимать люди с меньшим уровнем подготовки, в том числе, студенты и люди с ограниченными возможностями; снятие с МВД обязанности принимать квалификационный экзамен.

Конкретно изменения отражены в основных  правовых новеллах законопроекта: введение специальных требований к негосударственным охранным организациям, оказывающим охранные услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд; корректирование положения Федерального Закона “О полиции” путем исключения из полномочий полиции функции по приему квалификационного экзамена у граждан, претендующих на получение правового статуса частного охранника; изменение определения в части привлечения ЧОО к содействию МВД в обеспечении правопорядка на обязанность оказания такого содействия; введение новой категории сотрудников ЧОО  - “контролер-наблюдатель” (штатный работник частной охранной организации не обладающий правовым статусом частного охранника, но прошедший подготовку по профессиональной  программе обучения “контролеров-наблюдателей” с функционалом осуществления визуального наблюдения, в том числе,  с использованием технических средств охраны, за лицами и сохранностью имущества, материальных ценностей, находящихся на территории вверенного объекта охраны);  освобождение руководителей охранных организаций от прохождения процедуры получения удостоверения частного охранника; дополнение понятийного аппарата в части, касающейся технических средств охраны, что позволяет включить всю совокупность аппаратных и (или) программных средств, обеспечивающих контроль, сохранность и безопасность объектов и (или) имуществ.

Проект, продолжил Александр Юрьевич, воспринят сообществом НСБ неоднозначно. Наряду с введением долгожданных регулятивных норм, предусматривающих легализацию САВОКеров, исключение избыточных процедур из сферы  деятельности  отрасли, в ходе проведения чтений на поверхность вышли спорные неоднозначные позиции. Они возникли по отношению к двум направлениям, затрагивающим государственные и частные интересы. С одной стороны, государство должно иметь возможность регламентировать деятельность частных охранных служб, т.к. средства на охрану отдельных объектов частными службами, выделяются из федерального бюджета, но,  в то же время,  с другой, появляется  дополнительная нагрузка на предпринимательское сообщество, предполагаемая данным проектом Федерального закона, которая может оказаться для бизнеса непосильной и приведет к прекращению деятельности большинства предприятий отрасли.

Например, участники чтений отметили неоднозначность введения нового должностного функционала в ЧОО – контролер-наблюдатель, который, с одной стороны, предполагает снижение затрат и квалификационных требований и это несет положительный эффект, а с другой, положительный эффект нивелируется отсутствием подтверждения сопутствующими регулятивными нормами в федеральном законодательстве, возможностью расширения профессиональных рынка охранных услуг для неквалифицированного персонала. То же, по отношению к вменению обязанности сотрудникам ЧОО оказания содействия правоохранительным органам – нормы, которая, не соответствует трудовому законодательству РФ. Законопроектом, фактически, вводятся два новых вида охранных услуг: осуществление визуального контроля (наблюдения), в том числе, с использованием технических средств охраны, за лицами и имуществом, находящимися на объекте охраны, и прилегающей территорией и охранные услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которые не продекларированы в понятийном аппарате, не подтверждены сопутствующими нормативными актами, а поэтому не несут регуляторного действия.

Обсуждая неоднозначность вводимых позиций, участники чтений обратили внимание на то, что демократизация некоторых норм Федерального Закона повлечет расширение обязанностей персонала ЧОО, значительное увеличение нагрузки сотрудников и соответствующий рост расходов на заработные платы. Таким образом, планируя переложить часть (пусть незначительную) своих функций на охранные организации, МВД, в конечном итоге, примет на себя значительную часть их текущих функций. Такой вывод прозвучал и в экспертном заключении Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по безопасности и предпринимательской деятельности.
Поэтому представители НСБ предлагали свое видение уравновешивания спорных позиций законопроекта. Предложение утвердить тарифное регулирование охранных услуг, которое обеспечит сохранность рынка, во время обсуждения не нашло поддержки у представителей государственных органов, так как оно ляжет бременем на бюджетные организации, осуществляющие госзакупки, так же потребуются дополнительные расчеты и дополнительные подзаконные акты, регулирующие  отношения с различными ведомствами. Например, считает Александр Фролов, многие озвученные предложения,  перевешивают регулятор в пользу отрасли, но, все же, создают дополнительные препоны государственному механизму. Это касается понятия «наблюдение», которое предложено осуществлять только в рамках охранных услуг как вид лицензированной деятельности; в рамках содействия МВД – распространения на частного охранника соцгарантий сотрудника хранительных органов; утверждения тарифного регулирования охранных услуг (вне рамок данного Федерального Закона). Так же прозвучали достаточно кардинальные на сегодняшнем этапе развития отрасли негосударственной сферы безопасности предложения о введении нормативных мер. Речь шла о  разработке федерального нормативного акта, который бы определял лицензионные требования к ЧОО, что, в свою очередь, позволит сделать шаг к рыночному сокращению малых предприятий, тем самым, предоставив возможность крупным, оказывать охранные услуги, используя более качественные и профессиональные технические и людские ресурсы. Еще один вариант – законодательное закрепление увеличения суммы уставного капитала ЧОО, что также позволит сделать шаг в сторону укрупнения предприятий.

Думаю, что цель нулевых чтений, несмотря на многие спорные позиции, была достигнута. Профессиональное сообщество выработало основную экспертную оценку, обобщило все высказанные предложения. Законопроект не в полной мере решает современные задачи, стоящие перед отраслью НСБ, но являясь прогрессивным нормативным регулятором в сфере безопасности, все более приближает момент разработки нового закона «Об охранной деятельности» и является еще одним шагом в формировании нормативной базы НСБ. В ближайшее время предстоит обозначить нормативные меры, необходимые для эффективной реализации полномочий, представленных в законопроекте, в том числе, осуществить доработку сопутствующего федерального законодательства.

Александр Юрьевич, также внес свои предложения в рассматриваемый законопроект, касающиеся дополнения и конкретизации понятийного аппарата, введения элемента саморегулирования и общественного контроля.
Он считает, что необходимо  включить дополнительные разъяснения, раскрывающие понятие «объект охраны», такие как: охрана жизни и здоровья, прав граждан и организаций, возникающий из договорных отношений заказчика и исполнителя (представителя охранных услуг); привести перечень объектов, подлежащих обязательной охране (социально значимые объекты, нуждающиеся в  лицензированных охранных услугах в рамках антитеррористической защищенности); ввести новую статью, конкретизирующую понятийный аппарат    раскрывающую понятия: «охранная деятельность»;  «охрана» как  процесс осуществления мероприятий;  «мониторинг  комплекса технических средств охраны» как  вид охранной деятельности; «караул»; «пост охраны»; «саморегулирование» как принцип координации отрасли, институты гражданского общества (торгово-промышленные палаты и общественные палаты) как элемент саморегулирования и общественного контроля; дать определение сотрудника, заступившего на службу.

На мой взгляд, подвел итог Александр Фролов, обсуждения законопроекта на площадках ТПП РФ и ОП РФ  оказалось очень продуктивным. Это лишь начальный этап обсуждения проекта изменений. Все высказанные предложения  пройдут общественную экспертизу экспертного сообщества Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами и Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности, иных заинтересованных общественных и профессиональных площадок. Затем  замечания и предложения будут направлены в Правительство Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и иные заинтересованные стороны.